Förvaltningsakademin

En blogg från centrumbildningen Förvaltningsakademin vid Södertörns högskola.

Nya vindar i förvaltningspolitiken

Det blåser nya vindar i förvaltningspolitiken. De verkade de flesta vara överens om när Statskontoret hade sin årliga förvaltningspolitiska dag i Kulturhuset, som samlade generaldirektörer, landshövdingar, statssekreterare, forskare och en och annan vanlig myndighetstjänsteman. ”Det händer saker nu som det inte gjort på många år”, var en kommentar från någon av talarna. Många uppskattar också den inbjudan till dialog som finns mellan de politiskt ansvariga för förvaltningspolitiken i Finansdepartementet, och myndigheter, kommuner, fackliga företrädare och forskare. Denna dialog har främst manifesterats i de kunskapsseminarier som departementet anordnat tillsammans med universitet och högskolor runt om i landet. Hittills har åtta sådana seminarier hållits, och ett nionde planeras. De personer som framträtt på seminarierna är 17 personer från forskarvärlden, 10 från fackliga organisationer, 9 myndighets- och förvaltningsföreträdare samt tre från kommuner och landsting förutom ministern och statssekreteraren. Idén är att de teman som kunskapsseminarierna kretsat kring kommer att vara grunden i de direktiv till den nya utredningen om ”Styrmodeller efter NPM” som kommer att tillsättas till hösten. Teman som professionellas ökade utrymme och tjänstemannarollen, nedtoning av den ekonomiska styrningen, utvärdering och granskning, administrationssamhället, vad kommer efter NPM, tjänstelogik och statens påverkan på kommuner och landsting har varit uppe vid seminarierna.

Vad kan man då säga om den förvaltningspolitiska dagen? Det är ju en arena där man får höra vad det talas om just nu i förvaltningen – vilka idéer och begrepp som är ”inne”. Den kommande utredningen och de också förmodade kommande förvaltningspolitiska reformvindarna satte ramen för diskussionen. Några begrepp som fladdrade förbi var profession, tillit, samverkan, manöverutrymme, suboptimering och balans mellan kontroll och uppföljning. Ministern själv lade ut texten kring de förvaltningspolitiska initiativ som hittills tagits och de kommande nyckelfrågorna. Det är uppenbart att det finns en hög ambition och en vilja att förändra. Det är nästan så att de nya vindarna som blåser känns igen från 1980-talets förnyelsearbete – Ardalan Shekarabi som en Bo Holmberg i ny tappning. Jämfört med förra årets motsvarande dag har det skett vad man kan tolka som vissa begreppsförskjutningar. Då talades det om förtroende och kundnöjdhetsmätningar, nu talas det om tillit. Då talades det om lean och processtyrning, nu om samverkan. Då om granskning, nu om balans mellan kontroll och uppföljning. Det som också är slående är att det tycks råda någon slags konsensus om de förvaltningspolitiska problemen och behovet av reformer. Symptomatiskt var att Ulf Kristersson inte hade en aning om att det var NPM-reformer som hade genomförts, och att han pekade på problemen med att använda sig av kundbegreppet i offentlig verksamhet.

Vad nämndes inte? En av de få förvaltningspolitiska satsningarna som genomförts under de senaste åren fick ingen uppmärksamhet alls, nämligen det statliga värdegrundsarbetet. Inte heller utbildningsfrågorna berördes närmare. Detta är en aning märkligt eftersom utbildningsbehovet när det gäller grundläggande förvaltningskunskap är trängande, inte minst för de myndigheter som har stora behov av nyanställningar av handläggare.

Men det bestående intrycket av dagen är att nya förvaltningspolitiska vindar blåser. Återstår att se om det bara blir en lätt bris, eller om de tilltar till styv kuling. Den nye civilministern och hans stab står i alla fall beredda med hissade segel.

Att utvärdera forskning

Vetenskapsrådet har på regeringens uppdrag tagit fram ett utvärderingssystem för all forskning. Systemet är tänkt att användas för att fördela (en del av) basanslagen till de lärosäten vars forskning håller bäst kvalitet.

Förvaltningsakademin anordnade i förra veckan ett seminarium på Södertörn där en av systemets konstruktörer presenterade myndighetens förslag. Så här ser förslaget ut.

Systemet beräknas kosta ca 170 miljoner per utvärderingsomgång, vilket av utredarna ansågs rimligt. Jag tror att kostnaden hos de granskade (lärosätena) är underskattad, och tvivlar på att regeringen framöver kommer att tycka att systemet är värt pengarna.

Ett problem är att det föreslagna systemet framförallt stärker organisationsledningarna  vid lärosätena. Förslaget innehåller en hel del om att förbättra lärosätens långsiktiga planering, och att systemet kan vara ett stöd för ledningen i strategiska frågor. Lite mer new public management.

Man bör heller inte glömma att de professionella inom universitet och högskolor redan (åtminstone i vissa avseenden) är relativt väl utvärderade. Noggranna granskningar sker regelmässigt, bland annat i samband med tjänstetillsättningar och när projektanslag ska bedömas.

Vill regeringen att en större andel av medlen ska fördelas till dem som bedöms vara bäst, finns billigare sätt. Alla forskare som efter omsorgsfulla granskningar av sakkunniga lyckas få forskningsmedel av etablerade finansiärer, skulle exempelvis kunna få en extra dusör.

Om det – mot förmodan – skulle finnas pengar för att skapa ett mer ambitiöst system, skulle man kunna låta sakkunniga läsa och bedöma det som forskarna har skrivit (artiklar och böcker), och utifrån detta fördela pengar. Efter principen att ” … dina kollegor tycker att du har gjort något bra, så här får du pengar att göra något mer”.

Inte blev jag under seminariet övertygad om systemets fördelar. Ett införande skulle stärka byråkratin vid lärosätena och de profesionellas roll skulle ytterligare naggas i kanten. Systemet kostar nog också mer än det smakar.

Om jag vore nationalekonom skulle jag säga att marginalkostnaden påtagligt verkar överstiga (den eventuella) marginalnyttan.

Nya perspektiv på korruptionsforskning behövs

Den senaste tidens nyhetsrapportering har ofta uppmärksammat problemet med korruption i Sverige. Senast var det EU-kommissionären Cecilia Malmström som i samband med att EU-kommissionen presenterade en rapport kring korruptionen i Europa lyfte frågan i ett inlägg i Göteborgs-Posten. Malmström betonade att rapporten visade att en majoritet av medborgarna i EU: s medlemsstater anser att korruptionen är ett utbrett problem samtidigt som fyra procent av medborgarna ombetts eller förväntats betala en muta det senaste året. Vad som inte förvånar är att Sverige framstår som ett av de länder med minst korruption – Sverige har legat i topp bland de stater med lägst korruption under många år enligt Transparency Internationals årliga undersökningar. Något överraskande är dock att 18 procent av svenskarna i undersökningen svarat att de känner någon som tagit emot en muta. I EU är snittet istället 12 procent, påpekar Malmström. Att korruption är ett viktigt och aktuellt problem idag för svensk och europeisk förvaltning råder det alltså inget tvivel om. Men hur skall man förstå dessa resultat och på vilket sätt hjälper det oss att förstå korruption som samhälleligt fenomen? Att många medborgare är oroliga för korruptionens utbredning är givetvis oroväckande, men frågan är huruvida dessa siffror säger något om den faktiska korruption som idag existerar.

Jag vill hävda att debatten som förs kring korruption idag har två slagsidor. För det första bedrivs mycket av forskningen kring korruption på en nivå relativt långt från den verklighet där korruption förekommer. Ofta försöker man mäta om korruptionen ökar eller minskar genom att undersöka uppfattningar hos olika länders befolkningar (t.ex. Transparency Internationals Corruption Perception Index). Detta sätt att studera korruption har dock kritiserats på senare tid och huvudkritiken handlar om att det är attityder till korruption som mäts och inte faktisk korruption. För det andra är psykologiserande förklaringar till korruption vanliga i den vardagliga debatten, där de korrupta tjänstemännens giriga personlighet och brist på moral står i fokus. Men detta ger inte någon särskilt bra förklaring till korruptionsfenomenet på ett mer allmänt plan. Alla människor kan ju vara både omoraliska och giriga beroende på vilken situation vi ställs inför.

Eftersom korruption är ett svårfångat fenomen är det förklarligt att en stor del av forskningen undviker att studera faktisk korruption. När det gäller individcentreringen i korruptionsdebatten är den inte lika enkel att förklara. Perspektiv som tar utgångspunkt i annat än attityder eller korrupta individer är därför mycket välkomna. Ett sådant är att närmare studera de organisatoriska förhållanden som råder och som de korrupta tjänstemännen verkar under. Exempelvis kan man fråga sig hur de senaste årens förvaltningsreformer med mer betoning på konkurrens, decentralisering och samverkan inverkat på sådant som tjänstemännens handlingsutrymme och deras benägenhet att verka på informella arenor (med exempelvis företrädare för näringslivet). I skriften ”Farliga förbindelser? Statens förändrade gränser och näringslivets nya möjligheter” försöker jag mig på att förstå korruption som ett fenomen som är nära knutet till just statens organisering. Genom att följa och studera ett fall av avslöjad faktisk korruption och relatera detta till ett antal organisationsreformer visar jag att ett mer förvaltningsorienterat perspektiv på korruption har mycket att erbjuda de som står undrande inför de frågor som idag väcks kring svensk och europeisk korruptionsproblematik.

Rapport från Kvalitetsmässan

Kvalitetsmässan i Göteborg är en arena och mötesplats för offentlig sektor med 12000 deltagare och 200 utställare. I dagarna tre mässade, minglade och möttes företrädare och anställda inom kommuner, landsting och stat inklusive diverse hangarounds. I vimlet på mässan skymtade nya och gamla ministrar, myndighetschefer, gamla höjdhoppare och tv-journalister förbi blandat med helt vanliga tjänstemän och anställda i den offentliga sektorn. I montrarna östes informationsmaterial, pennor och godis ut. Populärast i den kategorin var nog Göteborgs stads utdelning av nygräddade kanelbullar. Priser delades ut. Som Sveriges modernaste myndighet utsågs Jordbruksverket, Sveriges kvalitetskommun blev Örebro och Karlstad fick utmärkelsen som Årets IT-kommun.

Inom ramen för ett digert seminarieprogram diskuterades, debatterades och förelästes det om ett brett spektrum av frågor som på olika sätt berör verksamheterna i den offentliga sektorn.

Om man sätter upp fingret i luften och försöker känna av vilka begrepp, teman och frågor som är inne just nu – vad fångar man då?

Här kommer en provkarta på begrepp som singlat genom luften under dessa tre dagar:

Innovation, valfrihet, upphandling, kulturförändring, öppna böcker, transparens, mätning, kvalitet, revision, marknad, välfärd, processtyrning, samverkan, lean, tillit, förtroende, granskning, verksamhetsutveckling, professionalism, mål, vision, effektivitet, facilitator, värdegrund, tillsyn.

Var och en av dessa skulle naturligtvis förtjäna att utvecklas och diskuteras. Jag ska lyfta upp två begrepp som verkar vara särskilt heta, nämligen valfrihet och öppna böcker.

Valfrihet tycks ha blivit ett för givet taget begrepp som det är svårt att förhålla sig kritisk till. Alla anser att valfrihet är något bra. Det är till och med så att valfrihet nu börjar diskuteras som ett förvaltningspolitiskt värde i sig, precis som om det vore något som står på samma nivå bredvid demokrati, effektivitet och rättssäkerhet. Det är något märkligt med detta. Valfrihet hänger ju nära samman med hur man organiserar den offentliga verksamheten, och allt som oftast kopplas valfrihet ihop med kundvalssystem, LOV och konkurrensutsättning av offentlig verksamhet. Och då handlar valfrihet snarare om medel än mål för att uppnå de förvaltningspolitiska värdena. Upphöjer man valfriheten till ett mål i sig blir ju hela diskussionen om hur den offentliga verksamhetens ska organiseras oproblematiserad och -avpolitiserad.

Öppna böcker var ett annat begrepp som användes i flera sammanhang. Ofta kopplades detta ihop med transparens. Precis som valfrihetsbegreppet tycks transparens vara ett begrepp som alla anser vara bra. Men det verkar också vara så att transparensbegreppet är relativt, det vill säga man kan ha mer eller mindre öppenhet i transparensen. Och i det sammanhanget är öppna böcker den yttersta varianten av transparens. Öppna böcker innebär att verksamheten inte bara ska vara öppen för insyn i form av att man redovisar och dokumenterar vad som görs så det är lätt att granska, utan att medborgarna själva ska kunna gå in och granska redovisningsunderlagen. Alltså att alla ska kunna se kvitton från representationsresor, avtal om upphandlade tjänster och andra offentliga dokument -och i princip alla mail som skickas till och från myndigheterna. Var och en sin egen revisor av den offentliga verksamheten således.

På något sätt hänger dessa begrepp ihop. Handlar det inte om en ny syn på medborgarna som aktiva rationella individer i förhållande till den offentliga sektorn? Vi förväntas vara kunder som vet vad vi vill, har stor kapacitet och fattar rationella beslut om vem som ska få leverera tjänster till oss. Vi ska också själva granska att verksamheterna och tjänstemännen sköter sig. Den enda vi kan lita på i detta är oss själva, och absolut inte lägga något i händerna på någon annan om det så skulle vara förvaltningstjänstemän, politiker eller professionella yrkesgrupper. Och medlet vi har till vårt förfogande verkar också vara givet: mätningar, jämförelser, siffror och statistik.

Man kan också fråga sig vad som inte diskuterades så mycket på mässan. Vilka begrepp som har hamnat i skymundan eller rent av glömts bort? Det är nog ingen slump att övergripande förvaltningspolitiska frågor sällan diskuterades och inte heller begrepp som demokrati eller rättssäkerhet. Men det kanske är så att valfrihet är det nya ordet för demokrati, och transparens är den nya rättssäkerheten?

Trendkänsliga myndigheter

Vilka idéer och trender råder i den svenska statsförvaltningen idag? En någorlunda systematiskt och metodiskt läsning av tio olika myndigheters regleringsbrev, årsredovisningar och surfning bland deras hemsidor, ger upphov till några iakttagelser som sticker ut som intressanta ur ett förvaltningspolitiskt perspektiv.

Förtroende. Det är ett tema som vi redan berört i vår blogg. Så gott som alla myndigheter i urvalet viker i sina årsredovisningar tid och plats att (ofta på departementets uppdrag) redovisa resultat av olika slags förtroendeundersökningar, däribland så kallade nöjd-kund-index (NKI). Migrationsverket (som på Medieakademins förtroendebarometer hamnar i botten av alla undersökta institutioner, med samma låga förtroende som Sverigedemokraterna) konstaterar att ”NKI för sökanden och deras anhöriga har sänkts med 19 procent”. Men är det egentligen rimligt att efter avslag fråga en asylsökande ”om du som kund är nöjd”?

Lean. De flesta statliga myndigheter har fortfarande en traditionell och hierarkisk linjeorganisation med upp till sex olika beslutsnivåer. Men många myndigheter är idag organiserade utifrån ”verksamhetsprocesser” – och allt fler av de med linjeorganisation överväger att övergå till processtyrning och lean. Processtyrning är det nya svarta bland myndigheter som vill framstå som moderna! Men omställningen från centralstyrning via flera nivåer, långsiktig planering och fokusering på mål, till processtyrning är sannolikt inte alldeles enkel. Försäkringskassan (som misslyckats med en liknande reform tidigare), beskriver sin omställning till lean som en av de stora utmaningar man står inför under kommande år. Lean, heter det, ska ”effektivisera flöden med kunden i fokus, genom att ta bort slöserier med hjälp av medarbetardrivna ständiga förbättringar”. Men kanske säger svårigheterna att införa lean i offentlig verksamhet något om styrmodellen som sådan? Och hur förena leans övergripande filosofi – ständiga förbättringar – med stabilitet, förutsägbarhet och rättsäkerhet?

Indikatorer. Den som roar sig med att leta efter det vanligaste ordet i regleringsbrev och myndigheternas redovisningar lär landa i en lista där ordet ”indikator” kvalar in bland de mest förekommande. Indikator som begrepp är inte bara frekvent i styrning och uppföljning av kommunala välfärdstjänster, utan även i statens egen styrning av sig själv. Jakten på indikatorer drivs av den möjlighet dessa kan ge till jämförelser, mellan nuvarande och tidigare resultat av olika verksamheter och åtgärder, och framför allt mellan olika regioner, kommuner och producenter av välfärdstjänster. Men hur hantera risken för indikatorfixering? (Indikatorfixering: överdriven uppmärksamhet kring det som mäts jämfört med det som inte mäts, med konsekvenser som verksamhetsförstelning och bristande innovationsförmåga.)

Samverkan. Till listan på ofta förekommande ord i myndigheternas dialog med sitt departement och oss medborgare hör också ordet ”samverkan” hemma. Här är regleringsbreven tydligt styrande och de allra flesta innehåller skarpa skrivningar om samverkan och hur samverkansprocesser ska återrapporteras. Nära varje årsredovisning har ett särskilt avsnitt i vilket myndigheten redogör för den samverkan som varit del av verksamhetsåret. De externa parter – andra myndigheter, civilsamhället, privata och kommersiella aktörer, kommuner, internationella organisationer etc. – som våra olika myndigheter årligen har kontakt med kan säkert räknas i hundratal, vilken myndighet vi än väljer ut.

Men det tycks ha gått inflation i samverkansbegreppet. Nära varje kontakt man tar kallas samverkan. Flera av de aktörer som myndigheterna redovisar samverkan med har förmodligen inte varit mer än samtalspartner, kanske bara under ett enda möte. Rimligtvis har de kontakter som tas mellan olika myndigheter – och som nu går under namnet samverkan – varit en del av förvaltningens vardag ända sedan uppmaningen i 1809 års regeringsform om att ”myndigheterna skola räcka varandra handen”. Att dessa aktiviteter nu får en sådan framskjuten placering i myndigheternas kommunikation och redovisning har kanske därför mer att göra med den politiska efterfrågan på samverkan och den legitimitet som knyts till denna modell, än att verksamheterna i sig förändrats. Det står förresten betydligt mindre i årsredovisningarna om resultaten av denna samverkan än om samverkan i sig.

Så förtroende, lean, indikatorer och samverkan tycks vara receptet på vad en modern myndighet ska arbeta med och lyfta fram. En fråga inställer sig därmed: Vilken roll spelar de förvaltningspolitiska grundvärdena demokrati, effektivitet och rättssäkerhet i de trendkänsliga myndigheternas idévärld?

Om förtroende

En av de frågor som skapade mest diskussion under Statskontorets förvaltningspolitiska dag häromsistens var den om medborgarnas förtroende för myndigheterna. Jon Pierre, professor från Göteborgs Universitet, pekade inledningsvis ut förtroendefrågan som central genom att hävda att ”… förtroendedata är myndigheternas aktiekurs”.

Toivo Sjörén, chef för SIFO:s opinionsundersökningar, redogjorde sedan för studier av myndigheters anseende, under ett tema som med rubriken ”brukarundersökningar som styrinstrument”. Sjörén visade på den spridning som finns i den tilltro som medborgarna har för myndigheterna.

I botten av rankinglistan låg Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan och Migrationsverket. I topp låg Riksbanken, Konsumentverket, Skatteverket och Smittskyddsinstitutet.

Sjörén pekade därutöver på de möjligheter som finns för myndigheter att förbättra sitt anseende, bl.a. genom att utnyttja sociala medier och genom att stärka relationerna till myndigheternas ambassadörer, dvs. till de personer som (trots allt) beundrade och talade väl om myndigheten.

Det finns många funderingar som man kan ha om det som det tycks växande intresset för förtroendemätningar, och den möjliga användningen av sådana som styrinstrument. En första reaktion är att ta allt med en klackspark. Det är förstås alltid lite kittlande att mäta och konstruera tidsserier som ger intryck av att man säger något väsentligt om de offentliga verksamheterna, och det är tacksamt att få igång en diskussion på basis av sådana listor. Frågan är dock vad mätningarna egentligen säger.

För det första är det som mäts mindre förtroendet för myndigheten än förtroendet för politiken. Detta blev tydligt i diskussionerna under den förvaltningspolitiska dagen. Förtroendet för den ekonomiska politiken och skattepolitiken är en smula högre än för politikernas skötsel av arbetsmarknadspolitiken och socialförsäkringarna, och det avspeglas i mätningarna. Förvaltning och politik hänger (föga förvånande) ihop. Vissa möjligheter skapas förstås ändå för de myndigheter som ligger bra till att försöka koppla sin listplacering till sådant som de själva har gjort, t.ex. effektiviserat verksamheten, men trovärdigheten för detta är inte särskilt hög. Man mäter något annat än det som man avser att mäta.

För det andra riskerar vi med den här typen av övningar att trivialisera något som är centralt för att förstå frågor om kvalitet och professionalitet i förvaltningen. De flesta som tillfrågas i SIFO:s studie har förmodligen ingen egen relation till den myndighet som de bedömer. Men förtroende bör ses som en relation. Det är i någon annans ögon som man har eller inte har förtroende. Jag menar att det stora förtroende som finns och har funnits inom staten (mellan politik och förvaltning, mellan departement och myndigheter, mellan och inom myndigheter) just handlar om sådana ömsesidigheter. Förtroende är det kapital som skapar förutsättningar för en effektiv förvaltning. Finns förtroendet till någon annan behöver man inte kontrollera och styra lika intensivt, och man kan på så sätt reducera transaktionskostnaderna. Det finns tecken på att det förtroendekapitalet håller på att eroderas (något som vore värt en egen mässa) men i den diskussionen är mätningar av detta slag inte alls till någon hjälp.

För det tredje riskerar vi att sätta igång en massa aktiviteter precis av den typ som SIFO:s chef rekommenderade, nämligen försök att direkt påverka hur människor svarar på SIFO:s och andra mätinstituts frågor (genom att utveckla relationer till sina ambassadörer, genom social media etc.). Rangordningar av detta slag kan helt oavsett brister i validitet och relevans ha stor betydelse, exempelvis för myndigheternas möjligheter att rekrytera och bibehålla kvalificerad personal. De flesta vill jobba på ett ställe som det talas väl om. Verkschefer kan få för sig att det nog är enklare att klättra på anseendelistan genom att förbättra sin marknadsföring, än genom att förändra sitt sätt att arbeta. Det kan måhända skapa en del jobb framöver i statsförvaltningen åt kommunikationskonsulter och ”reputation managers”, men det leder knappast till en förvaltning av hög kvalitet. Frågor om förtroende och tillit kan varken  delegeras eller utkontrakteras.

Den kostsamma granskningen

Vad kostar granskningen? Det är ingen som riktigt vet, men det är lätt att ana att kostnaderna för granskningen kan vara omfattande. Den uppenbara kostnaden är ju de resurser som granskarna tar i anspråk. Vissa menar att Sverige idag har ungefär 300 myndigheter, varav en tredjedel av dem har till uppgift att granska de andra två tredjedelarna. Svaret skulle i så fall vara att kostnaderna för granskning är en tredjedel av budgeten för statsförvaltningen. Utgår man från de myndigheter som tillhör nätverket ”Tillsynsforum”, det vill säga de som anser sig ha tillsyns- och granskningsuppgifter och vilken budget de har för 2013 ger en hastig sammanräkning drygt 20 miljarder (ungefär lika mycket som hela polisorganisationens budget för 2013). Nu är det ju inte hela budgeten som går till granskningsaktiviteter förstås (tex Socialstyrelsen), men sammanräkningen ger ändå en fingervisning om i vilket härad kostnaderna troligen befinner sig i. Men å andra sidan har många myndigheter som inte är renodlade granskningsmyndigheter också någon form av granskningsuppdrag som en del i verksamheten, vilket innebär att kostnaden skulle vara högre (exempelvis Rikspolisstyrelsen inom polisorganisationen).

Men detta är endast en sida av granskningen som handlar om granskarnas kostnader. Det finns ju också en ”mottagarsida” för granskning – nämligen de granskade. Forskning har visat att den som granskas lägger ned avsevärda resurser i form av tid, pengar, energi och arbete på att göra sig granskningsbara. Att bli granskad innebär en rejäl insats från de granskades sida, och en granskning snarast kan beskrivas som ett samarbete eller förhandling mellan granskaren och den som granskas. Det innebär, om man antar att de granskade lägger ned ungefär lika mycket resurser på att bli granskad, att granskningen också genererar kostnader för 20 miljarder kr varje år. Vi är då uppe i totalt 40 miljarder kr (nästan som Försvarsmaktens budget för 2013). Men då har vi inte tagit hänsyn till granskningens konsekvenser i form av åtgärdsprogram och förändringsarbete hos de granskade som följer av granskningen. För det är ju det som till exempel Skolinspektionens granskningar syftar till: dels att bidra till följsamhet med lagstiftningen, dels att bidra till skolors förändringsarbete. En annan konsekvens av granskning är enligt andra forskare att de som granskas inkorporerar den framtida eventuella granskningen i sitt arbetssätt, för att undgå kritik vid ett senare tillfälle och hålla ”ryggen fri”. På så vis blir granskningen styrande enbart genom vetskapen om att granskningen kan komma. Risken med detta blir ju att de granskade arbetar alldeles i onödan med sådant som ligger utanför själva kärnverksamheten. En diskussion handlar om att vårdpersonal tenderar att överdokumentera av fruktan för den efterkommande granskningen. Vi vet att organisationer producerar dokument, planer och policies för alla upptänkliga saker som en del av detta. Med den norske statsvetaren Kjell-Arne Rövik så är dagens moderna organisationer allt mer upptagna av ”omdömeshantering” och varumärkesbyggande. Kostnaden för denna typ av granskningsundvikande och granskningsförberedande arbete är mycket svår att beräkna.

Det går inte heller att utesluta att granskning kan leda till effektivitetsvinster, det vill säga att kostnaderna minskar för de som granskas. Svårigheten är ju att koppla granskningsinsatserna till något slags effekter, eftersom effekter kan vara av olika slag, andra än de förutsedda, uppträda efter lång tid eller vara en kombination tillsammans med andra åtgärder.

Sammanfattningsvis är det förstås svårt för att inte säga omöjligt att beräkna kostnaderna för granskningen. Men det är ändå klart att granskning kostar mycket pengar och har dolda kostnader i form av de granskades kostnader för att göra sig granskningsbara, en ökad dokumentation och administration och ett slags ”tankekontroll” av dem som befarar att de blir granskade. Med tanke på att vi talar om miljardbelopp är detta skäl nog att fundera på om granskningen är värd sitt pris.

Styrning genom krav på dokumentation

Vill man få skolledare och förvaltningschefer att hänga på låset ska man döpa sin konferens till ”Rektors ledarskap i en dokumentberoende tid” och ställa Skolinspektionen, Skolverket och Skolväsendets överlagandenämnd på scenen.

Långt fler än de drygt 360 deltagare som rymdes – i de ändå väl tilltagna lokalerna på Högskolan Kristianstad – hade velat vara med. Och att döma av frågorna från publiken famlar många skolledare kring vad skolans styrdokument egentligen kräver av dem när det till exempel gäller elevdokumentation och åtgärdsprogram.

Inte heller blir det lättare för praktikerna när de olika skolmyndigheterna ger uttryck för olika uppfattningar kring kraven på dokumentation. Buden blev till sist ganska många om vad ett åtgärdsprogram egentligen ska innehålla, hur lång åtgärdsplanen ska vara, hur lång tid den ska ta att formulera – och hur många planer som behövs för varje elev med behov av särskilt stöd (ett för varje ämne, sa Skolinspektionen; vi har ingen åsikt, sa Skolverket; ett per elev, sa Skolväsendets överklagandenämnd).

Sveriges skolledare vill göra rätt, men i konferensens möte mellan skola och myndigheter tycktes frågorna hämta näring ur rädslan att inte göra rätt – formellt. ”Hur ska vi göra få att få rätt gentemot de föräldrar som anmäler oss eller överklagar våra beslut?” ”Dokumentera mera och bättre!”, blev det samstämmiga svaret från skolmyndigheterna. Det är oftast den bristfälliga dokumentationen hos skolan som gör att Skolinspektionen (i drygt 60 procent av fallen) uttalar kritik.

Men att göra rätt i de övervakande myndigheternas ögon (även om de tycks skela något), är kanske inte alltid samma sak som att göra rätt gentemot skolans övergripande mål eller gentemot eleven. För även om skolan uppfyller de formella kraven och gör ”juridiskt rätt”, kan det vara en klen tröst för många: bakom de 3 000 anmälningar som varje år når Skolinspektionen, och de 500 besvären i Skolväsendets överklagandenämnd, finns ju lika många familjer med uppfattningen att skolan gjort ”moraliskt fel”.

Men hur dokumentera mera och bättre? Jo, genom att följa de guider, vägledningar, allmänna råd och universella mallar som skolmyndigheterna eller skolförvaltningar utarbetar, var rådet från podiet.Men det är samtidigt mallar som, enligt konferensens avslutande talare, Carola Aili, lektor i pedagogik, passar ganska illa med de unika fall som varje barn kan innebära. En poäng hon illustrerade med följande citat, värt att påminna rektorer om i en dokumentberoende tid:

”For every complex problem there is an answer that is clear, simple – and wrong.” (H. L. Mencken)

Granskning och effektivitet

Hur vet vi vilka organisationer som är effektiva och håller hög kvalitet? Frågan är ständigt aktuell, särskilt hos dem som har att granska andra organisationers verksamhet. Vad är det som skapar effektivitet? Hur blir man en bra granskare?

Det finns en återkommande dröm om att det ska gå att konstruera några (helst få) indikatorer på effektivitet, och att hitta de strukturer och processer som skulle kunna garantera effektivitet. Det finns både en stor efterfrågan på och en betydande mottaglighet för sådana som ger intryck av att kunna förverkliga sådana drömmar.

Allt detta skapar en marknad för dem som låtsas att de vet hur man ska göra. Men i praktiken slår drömmarna sällan in.

Huvudskälet är att offentliga verksamheter är komplexa. Ofta har de blivit offentliga just för att de är det. Flera olika mål ska uppnås, och målen kan ofta strida mot varandra. Målen är sällan möjliga att formulera på något enkelt och entydigt sätt. Ofta är det oklart vilka ”teknologier” som fungerar. Problem som offentliga organisationer ägnar sig åt är sällan lösningsbara en gång för alla.

Inget i granskandet och bedömandet blir därigenom trivialt, även om allt förstås kan mätas (och ibland mäts) på ett trivialt sätt.

Det finns alltid en risk att man mäter det som syns, det som går att kvantifiera och det som sker på kort sikt. På samma sätt finns en risk att den verksamhet som blir granskad anpassar sig så att det synliga, det kvantifierbara och det kortsiktiga framhävs mera än det som inte syns, inte så lätt går att kvantifiera och som kan förväntas få effekter på lite längre sikt.

Som sagt, drömmarna slår sällan in. Det verkar helt enkelt inte finnas några modeller för hur man organiserar och styr som garanterar effektivitet i organisationer. Hur ska man tänka om det?

För dem som jobbar med granskning bör väl detta i huvudsak ses som något positivt. Granskning blir därigenom en betydligt mer intellektuellt utmanande aktivitet, än om det enbart skulle handla om att ”pricka av” ifall den granskade har följt reglerna eller inte.

Att det inte finns några generellt giltiga strukturer och processer som kan garantera effektivitet, gör inte granskande och förändringsarbete fruktlöst. Tvärtom. Det ställer bara lite större krav på granskaren.

Vad kännetecknar då en bra granskare? Analytisk förmåga, förstås. Men därutöver? Djupa kunskaper om det sammanhang som ska granskas behövs, liksom en förmåga att kunna vända och vrida på frågor. Därutöver en ansenlig dos av praktisk klokhet, inklusive en viss skepsis mot drömfabrikanterna.

Uppdrag: Samhällsvetare

Idag publicerades Maciej Zarembas andra artikel i DN i artikelserien som handlar om mätning, produktionsorientering, ersättningssystem, styrning och organisering i offentliga verksamheter. Eller om NPM:s effekter, om man så vill. Detta sammanfaller också med diskussionen om det nya granskningssamhället. Med systemen för målstyrning, kvalitetsmätning mm följer också en granskningsapparat  där olika myndigheter eller revisionsorgan i allt större omfattning granskar vad andra gör, och om de når upp till målsättningar och regelverk.

Detta är kärnfrågor för dem som (oss) forskar om organisationer och offentlig förvaltning. Men det som kommer fram är inga nya saker för oss som själv forskat eller följt forskningen inom området. Pinnräkning, svårigheten att mäta komplexa verksamheter och andra konsekvenser av managementmodeller och organisationsreformer har diskuterats i åtminstone tjugo års tid, alltsedan man började experimentera med nya organisationsformer

Men kanske får dessa frågor genomslag när de kläs i annan språkdräkt, och ställs av en journalist och samhällsdebattör som Zaremba på bästa plats i DN:s kulturdel.

Men egentligen ska man inte bli förvånad över konsekvenserna. De visar ju med all önskvärd tydlighet att styrmodellerna verkligen styr, att styrningen leder till effekter. Frågan är väl en annan. Bör vi använda dessa styrsystem i denna typ av verksamhet? Då är det knepigare, eftersom det handlar om politiska prioriteringar och värderingar. Problemet som Zaremba också pekar på är att systemen får effekter som egentligen borde avgöras i politisk-demokratiska diskussioner, och inte som korrigeringar i tekniska system och styrarrangemang.

Att organisera och styra är också politik, och borde diskuteras som politik. Slutsatsen måste väl ändå vara att frågor om organisering och styrning av det offentliga nu står i samhällsdebattens fokus, och att dessa frågor är centrala om vi vill förstå samhället och dess förändring.