Institutionen för ekonomisk och industriell utveckling, Linköpings universitet, Doktorsavhandling, sammanläggning (Övrigt vetenskapligt)Abstract [sv]

Avhandlingen består av fyra artiklar om svensk utbildnings- och migrationspolitik och en kappa som syntetiserar de enskilda studierna. Den första artikeln undersöker hur svenska lärares yrkesstolthet och inneboende drivkrafter att göra ett bra jobb har påverkats av vänster- och högerpolitikers syn på läraryrket. Den andra artikeln undersöker hur marknadsutsättningen av det svenska skolväsendet har påverkat kunskapsnivån bland svenska elever. Den tredje artikeln bygger vidare på de två första studierna och undersöker synen på ämneskunskaper i skolans styrdokument och dess påverkan både på läraryrkets ställning och elevers kunskaper. Den fjärde artikeln undersöker det geografiska mönstret i kommunplaceringen av nyanlända flyktingar i Sverige.

Avhandlingens övergripande bidrag är att den, genom att studera två olika politikområden, visar att vänstern och högern i Sverige har en omedveten benägenhet att konvergera politiskt. Trots att man anser sig stå på olika sidor i politiken visar empirin i de fyra studierna att vänster- och högerpolitiker i främst Socialdemokraterna och Moderaterna har dragit åt samma håll i både utbildnings- och migrationspolitiken.

Den första artikeln visar att politiker både till vänster och till höger ofta har varit skeptiska till lärarnas inflytande i skolan och sett det som ett hinder för elevernas frihet och lärande, vilket har bidragit till att underminera lärarnas professionella etos. Den andra artikeln visar att både vänster- och högerpolitiker underlät att utforma regelverket för skolkonkurrensen så att privata utförare styrdes mot att erbjuda en undervisning av hög kvalitet. I stället uppstod en konkurrens med höga betyg. Den tredje artikeln visar likaledes att skolans konstruktivistiska kunskapssyn, som både har reducerat lärarnas yrkesroll till förmån för elevernas eget arbete och förstärkt utvecklingen mot en konkurrens med betyg, har stöttats av såväl vänster- som högerpolitiker. Den fjärde artikeln visar att nyanlända flyktingar främst har tagits emot av mindre kommuner i avfolkningsbygder präglade av hög arbetslöshet. I artikeln framhålls att denna kontraproduktiva policy har sin grund i både vänster- och högerpolitikers välmenade idéer om flyktingmottagandet som först lanserades på nationell nivå.

Då statsvetare i såväl Sverige som internationellt ofta har antagit att vänster och höger utgör politikens motpoler erbjuder avhandlingens huvudresultat ett nytt perspektiv. Sannolikt kan det generaliseras till ytterligare politikområden. Kappan ger även en nydanande förklaring till politisk konvergens som går ut på att vänstern och högern, åtminstone i en svensk kontext, delar en moraluppfattning som främst betonar individens frihet och rättigheter medan andra, balanserande moraliska värden tonas ned. En implikation av detta är att det skapar utrymme för nya partier som positionerar sig i den nisch som därigenom uppstått.

Abstract [en]

The aim of this study is to explain why human geography in Sweden became a planning science during the postwar period. Human geography had developed a sophisticated use of abstract models. The proliferation of models within in the social sciences was an international phenomenon during the postwar period. Actors within human geography in Sweden embraced this trend and strived towards making the constructions of models the methodological core of the discipline. Human geography, as an independent discipline, was being defined during this period. Simultaneously, human geography’s position within Swedish society was also being defined. This led a group of geographers, who were very much in favor of human geography as a science of models, to align themselves with the needs of the expanding welfare state.

The group of actors, who reformed their discipline by making a specific form of geographical expertise essential to the welfare state, are referred to as geographers of planning. The most important actors within this group was, the not yet world famous, Torsten Hägerstrand and his colleague Sven Godlund. During the crucial years of the mid-1950s to the early-1960s, Hägerstrand held a position at Lund University while Godlund was engaged in a number of public investigations. Godlund regularly hired Hägerstran’s students and those same students used their experiences working for the public investigations to write their term papers. Through Godlund’s and Hägerstrand’s relationship a generations of human geographers was trained in planning practices and human geography was defined, within the public administration, by the works of Godlund and Hägerstrand.

The most widely disseminated models were constructed from the German geographer Walter Christaller’s central place theory. By translating the general arguments of the theory into codified models, the theory was turned into a tool for planners. Thus the theoretical skills of human geographers where embedded in the practices of practical planning. This process turned the difference between research and planning into a difference of degree, rather than a difference of practice. During the municipal reforms of the 1960s the Swedish municipalities were remade to closer resemble the ideal of the central place theory. Through that reform the relationship between human geography and social planning was consolidated, making human geographers experts of planning. A labor market was created for geographers but it also placed an onus on the geographical institutions to supply the labor force for that market.

This thesis concentrates on two questions: What beliefs do ministers have of appropriate steering in the Swedish core executive Regeringskansliet (RK)? Do they believe that RK is a politically steered organization as it is usually described, or as a throughout political organization, as some political scientists have recently depicted it? RK embraces two institutional subcultures: one non-political with permanent civil servants and firm rules and regulations for work processes, the other one political, where work conditions are more adaptive. Analyses of beliefs that ministers may have, build on information from interviews with 35 ministers in governments from 1991 to 2014. They answered questions about their steering of preparation work in cases, performed by civil servants. They described their choice of strategies and means for steering. Their explicit memories of actual steering activities have been used for inferences of their beliefs. The research method is typically qualitative. Two organizational theories serve as basis for the analyses. One is the legal bureaucratic model, mainly according to Max Weber. Either ministers steer the work of civil servants hierarchically, giving instructions directly to them. Or else, they steer with political advisers as proxies, thereby involving them in the hierarchical steering. The other one is a cadre theory – an unorthodox choice, which reflects a recent idea saying that RK is a throughout political cadre organization where ministers, staff members as well as civil servants are political office holders. All ministers stressed that work processes in RK ministries are steered by them, i.e. they believe RK to be a politically steered organization. Ministers chose steering strategies according to institutional demands and possibilities and according to their beliefs of what strategies match their individual ambitions for the government position. Most ministers stated that they gave instructions directly to civil servants. But approximately three out of ten ministers said that they steered using political advisors as proxies, in some cases with far-reaching mandates to act independently. The ministers focused both on steering formulation of the matter per se and preparation procedures when it was important for the political outcome.

From minister perspectives the political staff can be identified as a cadre. Evidence for civil servants being seen as political cadres was scarce. One minister had practiced typical cadre steering in specific task forces, parallel to hierarchical steering in the ordinary ministry organization. Some ministers had used detached cadre-oriented means. In their opinion, informality in steering procedures promoted the performance of civil servants. One minister mentioned that all work in RK ultimately results in government decisions, and that is why RK may be characterized as an outright political organization. Almost all ministers who used political advisors as proxies, belonged to coalition governments. Their choice of steering strategy can be understood as an adjustment to the heavy workload that coordination of politics imposes on them.

Offentliga sektorns tillhandahållande av tjänster är resultatet av ett komplext adaptivt system och involverar ett stort antal intressenter från olika institutioner och organisationer. I en tid av snabba förändringar av kraven och förväntningar från offentliga sektorn förändras behövs förändringsprocesser som involverar intressenter från olika nivåer och positioner.

Participativa metoder ger möjlighet att involvera ett brett spektrum av intressenter. Även om participativa metoder visat sig framgångsrika i enstaka fall, och tillämpningar när det gäller att involvera medborgarna i myndighetsbeslut är väl beskrivna, så finns mycket litet bevis på metodens roll när det gäller yrkesverksamma.

Denna studie undersöker tillämpningen av participativa metoder för stödja förändringsprocesser i den offentliga sektorn ur ett komplext adaptivt systemperspektiv. Syftet med denna tvåstegs explorativa sekventiella blandade metodstudie med deskriptiva delar är att först kvalitativt undersöka vilka förändringsbehov i den offentliga sektorn som kan dra nytta av participativa metoder och sedan att tillämpa participativa metoder i sex experiment för att bedöma hur effektiva sådana metoder är i att stödja förändringsprocesser av komplexa adaptiva system inom den offentliga sektorn.

Fyra metoder har innefattats: participativ simulering, gamification, Q-metodik och participativ modellbyggnad. Vart och ett av fallen har poängsatts utifrån ett ramverk. Fallen har hämtats från områdena vägnät, transit och hälsovård.

Analys av experimenten påvisar flera trender. För det första visade experiment på fältnivå, där expertis och kunskap utanför en organisation krävs, en starkare demokratisering och fokus på att kartlägga mångfalden jämfört med andra nivåer. På samma sätt visar experiment på delsystemnivå mer sannolikt att fokus ligger på att nå konsensus och använda deltagare för rådgivning. För det andra har ett mönster påvisats mellan högre deltagande nivå av en metod, högre grad av fördelning mellan deltagarna och bättre resultat av en bedömning. En korrelation observerades mellan övergripande bedömning och andra applikationsparametrar: kommunikationseffektivitet, kunskap om orsaker och effekter och ledarskapsdirektiv.

Erkännandet av att den offentliga sektorn är ett komplext adaptivt system visade sig vara mer närvarande i de serviceorienterade områdena än inom infrastrukturen. Storskaliga problem på organisationsnivå eller till och med på fältnivå visade sig vara mer komplexa än problem på delsystemnivå.

Participativa metoder visade sig vara effektiva för att handlägga frågor av komplex natur. Särskilda styrkor var förmågan att tillhandahålla öppna strukturer för att tänka utanför lådan och att identifiera flaskhalsar och begränsningar i system. Möjligheten att identifiera skillnader i intressentperspektiv visar sig vara värdefull och kan samlas från ett brett spektrum av källor i och kring en deltagarmiljö.

Framgångsrika participativa metoder kräver hög kommunikationseffektivitet, användandet av retroaktiv utvärdering och måste baseras på samarbete med intressenter på hög nivå. Kostnader kan överskugga alla fördelar om problemet inte är komplext nog eller om förberedelserna inte har utförts på lämpligt sätt. Tillgång till rätt personer, stöd från organisationen och motiverade deltagare, liksom det rätta valet för nivån på deltagande visade sig vara avgörande för framgång.