Förvaltningsakademin

En blogg från centrumbildningen Förvaltningsakademin vid Södertörns högskola.

Trendkänsliga myndigheter

Vilka idéer och trender råder i den svenska statsförvaltningen idag? En någorlunda systematiskt och metodiskt läsning av tio olika myndigheters regleringsbrev, årsredovisningar och surfning bland deras hemsidor, ger upphov till några iakttagelser som sticker ut som intressanta ur ett förvaltningspolitiskt perspektiv.

Förtroende. Det är ett tema som vi redan berört i vår blogg. Så gott som alla myndigheter i urvalet viker i sina årsredovisningar tid och plats att (ofta på departementets uppdrag) redovisa resultat av olika slags förtroendeundersökningar, däribland så kallade nöjd-kund-index (NKI). Migrationsverket (som på Medieakademins förtroendebarometer hamnar i botten av alla undersökta institutioner, med samma låga förtroende som Sverigedemokraterna) konstaterar att ”NKI för sökanden och deras anhöriga har sänkts med 19 procent”. Men är det egentligen rimligt att efter avslag fråga en asylsökande ”om du som kund är nöjd”?

Lean. De flesta statliga myndigheter har fortfarande en traditionell och hierarkisk linjeorganisation med upp till sex olika beslutsnivåer. Men många myndigheter är idag organiserade utifrån ”verksamhetsprocesser” – och allt fler av de med linjeorganisation överväger att övergå till processtyrning och lean. Processtyrning är det nya svarta bland myndigheter som vill framstå som moderna! Men omställningen från centralstyrning via flera nivåer, långsiktig planering och fokusering på mål, till processtyrning är sannolikt inte alldeles enkel. Försäkringskassan (som misslyckats med en liknande reform tidigare), beskriver sin omställning till lean som en av de stora utmaningar man står inför under kommande år. Lean, heter det, ska ”effektivisera flöden med kunden i fokus, genom att ta bort slöserier med hjälp av medarbetardrivna ständiga förbättringar”. Men kanske säger svårigheterna att införa lean i offentlig verksamhet något om styrmodellen som sådan? Och hur förena leans övergripande filosofi – ständiga förbättringar – med stabilitet, förutsägbarhet och rättsäkerhet?

Indikatorer. Den som roar sig med att leta efter det vanligaste ordet i regleringsbrev och myndigheternas redovisningar lär landa i en lista där ordet ”indikator” kvalar in bland de mest förekommande. Indikator som begrepp är inte bara frekvent i styrning och uppföljning av kommunala välfärdstjänster, utan även i statens egen styrning av sig själv. Jakten på indikatorer drivs av den möjlighet dessa kan ge till jämförelser, mellan nuvarande och tidigare resultat av olika verksamheter och åtgärder, och framför allt mellan olika regioner, kommuner och producenter av välfärdstjänster. Men hur hantera risken för indikatorfixering? (Indikatorfixering: överdriven uppmärksamhet kring det som mäts jämfört med det som inte mäts, med konsekvenser som verksamhetsförstelning och bristande innovationsförmåga.)

Samverkan. Till listan på ofta förekommande ord i myndigheternas dialog med sitt departement och oss medborgare hör också ordet ”samverkan” hemma. Här är regleringsbreven tydligt styrande och de allra flesta innehåller skarpa skrivningar om samverkan och hur samverkansprocesser ska återrapporteras. Nära varje årsredovisning har ett särskilt avsnitt i vilket myndigheten redogör för den samverkan som varit del av verksamhetsåret. De externa parter – andra myndigheter, civilsamhället, privata och kommersiella aktörer, kommuner, internationella organisationer etc. – som våra olika myndigheter årligen har kontakt med kan säkert räknas i hundratal, vilken myndighet vi än väljer ut.

Men det tycks ha gått inflation i samverkansbegreppet. Nära varje kontakt man tar kallas samverkan. Flera av de aktörer som myndigheterna redovisar samverkan med har förmodligen inte varit mer än samtalspartner, kanske bara under ett enda möte. Rimligtvis har de kontakter som tas mellan olika myndigheter – och som nu går under namnet samverkan – varit en del av förvaltningens vardag ända sedan uppmaningen i 1809 års regeringsform om att ”myndigheterna skola räcka varandra handen”. Att dessa aktiviteter nu får en sådan framskjuten placering i myndigheternas kommunikation och redovisning har kanske därför mer att göra med den politiska efterfrågan på samverkan och den legitimitet som knyts till denna modell, än att verksamheterna i sig förändrats. Det står förresten betydligt mindre i årsredovisningarna om resultaten av denna samverkan än om samverkan i sig.

Så förtroende, lean, indikatorer och samverkan tycks vara receptet på vad en modern myndighet ska arbeta med och lyfta fram. En fråga inställer sig därmed: Vilken roll spelar de förvaltningspolitiska grundvärdena demokrati, effektivitet och rättssäkerhet i de trendkänsliga myndigheternas idévärld?

Styrning genom krav på dokumentation

Vill man få skolledare och förvaltningschefer att hänga på låset ska man döpa sin konferens till ”Rektors ledarskap i en dokumentberoende tid” och ställa Skolinspektionen, Skolverket och Skolväsendets överlagandenämnd på scenen.

Långt fler än de drygt 360 deltagare som rymdes – i de ändå väl tilltagna lokalerna på Högskolan Kristianstad – hade velat vara med. Och att döma av frågorna från publiken famlar många skolledare kring vad skolans styrdokument egentligen kräver av dem när det till exempel gäller elevdokumentation och åtgärdsprogram.

Inte heller blir det lättare för praktikerna när de olika skolmyndigheterna ger uttryck för olika uppfattningar kring kraven på dokumentation. Buden blev till sist ganska många om vad ett åtgärdsprogram egentligen ska innehålla, hur lång åtgärdsplanen ska vara, hur lång tid den ska ta att formulera – och hur många planer som behövs för varje elev med behov av särskilt stöd (ett för varje ämne, sa Skolinspektionen; vi har ingen åsikt, sa Skolverket; ett per elev, sa Skolväsendets överklagandenämnd).

Sveriges skolledare vill göra rätt, men i konferensens möte mellan skola och myndigheter tycktes frågorna hämta näring ur rädslan att inte göra rätt – formellt. ”Hur ska vi göra få att få rätt gentemot de föräldrar som anmäler oss eller överklagar våra beslut?” ”Dokumentera mera och bättre!”, blev det samstämmiga svaret från skolmyndigheterna. Det är oftast den bristfälliga dokumentationen hos skolan som gör att Skolinspektionen (i drygt 60 procent av fallen) uttalar kritik.

Men att göra rätt i de övervakande myndigheternas ögon (även om de tycks skela något), är kanske inte alltid samma sak som att göra rätt gentemot skolans övergripande mål eller gentemot eleven. För även om skolan uppfyller de formella kraven och gör ”juridiskt rätt”, kan det vara en klen tröst för många: bakom de 3 000 anmälningar som varje år når Skolinspektionen, och de 500 besvären i Skolväsendets överklagandenämnd, finns ju lika många familjer med uppfattningen att skolan gjort ”moraliskt fel”.

Men hur dokumentera mera och bättre? Jo, genom att följa de guider, vägledningar, allmänna råd och universella mallar som skolmyndigheterna eller skolförvaltningar utarbetar, var rådet från podiet.Men det är samtidigt mallar som, enligt konferensens avslutande talare, Carola Aili, lektor i pedagogik, passar ganska illa med de unika fall som varje barn kan innebära. En poäng hon illustrerade med följande citat, värt att påminna rektorer om i en dokumentberoende tid:

”For every complex problem there is an answer that is clear, simple – and wrong.” (H. L. Mencken)