Förvaltningsakademin

En blogg från centrumbildningen Förvaltningsakademin vid Södertörns högskola.

Nya vindar i förvaltningspolitiken

Det blåser nya vindar i förvaltningspolitiken. De verkade de flesta vara överens om när Statskontoret hade sin årliga förvaltningspolitiska dag i Kulturhuset, som samlade generaldirektörer, landshövdingar, statssekreterare, forskare och en och annan vanlig myndighetstjänsteman. ”Det händer saker nu som det inte gjort på många år”, var en kommentar från någon av talarna. Många uppskattar också den inbjudan till dialog som finns mellan de politiskt ansvariga för förvaltningspolitiken i Finansdepartementet, och myndigheter, kommuner, fackliga företrädare och forskare. Denna dialog har främst manifesterats i de kunskapsseminarier som departementet anordnat tillsammans med universitet och högskolor runt om i landet. Hittills har åtta sådana seminarier hållits, och ett nionde planeras. De personer som framträtt på seminarierna är 17 personer från forskarvärlden, 10 från fackliga organisationer, 9 myndighets- och förvaltningsföreträdare samt tre från kommuner och landsting förutom ministern och statssekreteraren. Idén är att de teman som kunskapsseminarierna kretsat kring kommer att vara grunden i de direktiv till den nya utredningen om ”Styrmodeller efter NPM” som kommer att tillsättas till hösten. Teman som professionellas ökade utrymme och tjänstemannarollen, nedtoning av den ekonomiska styrningen, utvärdering och granskning, administrationssamhället, vad kommer efter NPM, tjänstelogik och statens påverkan på kommuner och landsting har varit uppe vid seminarierna.

Vad kan man då säga om den förvaltningspolitiska dagen? Det är ju en arena där man får höra vad det talas om just nu i förvaltningen – vilka idéer och begrepp som är ”inne”. Den kommande utredningen och de också förmodade kommande förvaltningspolitiska reformvindarna satte ramen för diskussionen. Några begrepp som fladdrade förbi var profession, tillit, samverkan, manöverutrymme, suboptimering och balans mellan kontroll och uppföljning. Ministern själv lade ut texten kring de förvaltningspolitiska initiativ som hittills tagits och de kommande nyckelfrågorna. Det är uppenbart att det finns en hög ambition och en vilja att förändra. Det är nästan så att de nya vindarna som blåser känns igen från 1980-talets förnyelsearbete – Ardalan Shekarabi som en Bo Holmberg i ny tappning. Jämfört med förra årets motsvarande dag har det skett vad man kan tolka som vissa begreppsförskjutningar. Då talades det om förtroende och kundnöjdhetsmätningar, nu talas det om tillit. Då talades det om lean och processtyrning, nu om samverkan. Då om granskning, nu om balans mellan kontroll och uppföljning. Det som också är slående är att det tycks råda någon slags konsensus om de förvaltningspolitiska problemen och behovet av reformer. Symptomatiskt var att Ulf Kristersson inte hade en aning om att det var NPM-reformer som hade genomförts, och att han pekade på problemen med att använda sig av kundbegreppet i offentlig verksamhet.

Vad nämndes inte? En av de få förvaltningspolitiska satsningarna som genomförts under de senaste åren fick ingen uppmärksamhet alls, nämligen det statliga värdegrundsarbetet. Inte heller utbildningsfrågorna berördes närmare. Detta är en aning märkligt eftersom utbildningsbehovet när det gäller grundläggande förvaltningskunskap är trängande, inte minst för de myndigheter som har stora behov av nyanställningar av handläggare.

Men det bestående intrycket av dagen är att nya förvaltningspolitiska vindar blåser. Återstår att se om det bara blir en lätt bris, eller om de tilltar till styv kuling. Den nye civilministern och hans stab står i alla fall beredda med hissade segel.

Rapport från Kvalitetsmässan

Kvalitetsmässan i Göteborg är en arena och mötesplats för offentlig sektor med 12000 deltagare och 200 utställare. I dagarna tre mässade, minglade och möttes företrädare och anställda inom kommuner, landsting och stat inklusive diverse hangarounds. I vimlet på mässan skymtade nya och gamla ministrar, myndighetschefer, gamla höjdhoppare och tv-journalister förbi blandat med helt vanliga tjänstemän och anställda i den offentliga sektorn. I montrarna östes informationsmaterial, pennor och godis ut. Populärast i den kategorin var nog Göteborgs stads utdelning av nygräddade kanelbullar. Priser delades ut. Som Sveriges modernaste myndighet utsågs Jordbruksverket, Sveriges kvalitetskommun blev Örebro och Karlstad fick utmärkelsen som Årets IT-kommun.

Inom ramen för ett digert seminarieprogram diskuterades, debatterades och förelästes det om ett brett spektrum av frågor som på olika sätt berör verksamheterna i den offentliga sektorn.

Om man sätter upp fingret i luften och försöker känna av vilka begrepp, teman och frågor som är inne just nu – vad fångar man då?

Här kommer en provkarta på begrepp som singlat genom luften under dessa tre dagar:

Innovation, valfrihet, upphandling, kulturförändring, öppna böcker, transparens, mätning, kvalitet, revision, marknad, välfärd, processtyrning, samverkan, lean, tillit, förtroende, granskning, verksamhetsutveckling, professionalism, mål, vision, effektivitet, facilitator, värdegrund, tillsyn.

Var och en av dessa skulle naturligtvis förtjäna att utvecklas och diskuteras. Jag ska lyfta upp två begrepp som verkar vara särskilt heta, nämligen valfrihet och öppna böcker.

Valfrihet tycks ha blivit ett för givet taget begrepp som det är svårt att förhålla sig kritisk till. Alla anser att valfrihet är något bra. Det är till och med så att valfrihet nu börjar diskuteras som ett förvaltningspolitiskt värde i sig, precis som om det vore något som står på samma nivå bredvid demokrati, effektivitet och rättssäkerhet. Det är något märkligt med detta. Valfrihet hänger ju nära samman med hur man organiserar den offentliga verksamheten, och allt som oftast kopplas valfrihet ihop med kundvalssystem, LOV och konkurrensutsättning av offentlig verksamhet. Och då handlar valfrihet snarare om medel än mål för att uppnå de förvaltningspolitiska värdena. Upphöjer man valfriheten till ett mål i sig blir ju hela diskussionen om hur den offentliga verksamhetens ska organiseras oproblematiserad och -avpolitiserad.

Öppna böcker var ett annat begrepp som användes i flera sammanhang. Ofta kopplades detta ihop med transparens. Precis som valfrihetsbegreppet tycks transparens vara ett begrepp som alla anser vara bra. Men det verkar också vara så att transparensbegreppet är relativt, det vill säga man kan ha mer eller mindre öppenhet i transparensen. Och i det sammanhanget är öppna böcker den yttersta varianten av transparens. Öppna böcker innebär att verksamheten inte bara ska vara öppen för insyn i form av att man redovisar och dokumenterar vad som görs så det är lätt att granska, utan att medborgarna själva ska kunna gå in och granska redovisningsunderlagen. Alltså att alla ska kunna se kvitton från representationsresor, avtal om upphandlade tjänster och andra offentliga dokument -och i princip alla mail som skickas till och från myndigheterna. Var och en sin egen revisor av den offentliga verksamheten således.

På något sätt hänger dessa begrepp ihop. Handlar det inte om en ny syn på medborgarna som aktiva rationella individer i förhållande till den offentliga sektorn? Vi förväntas vara kunder som vet vad vi vill, har stor kapacitet och fattar rationella beslut om vem som ska få leverera tjänster till oss. Vi ska också själva granska att verksamheterna och tjänstemännen sköter sig. Den enda vi kan lita på i detta är oss själva, och absolut inte lägga något i händerna på någon annan om det så skulle vara förvaltningstjänstemän, politiker eller professionella yrkesgrupper. Och medlet vi har till vårt förfogande verkar också vara givet: mätningar, jämförelser, siffror och statistik.

Man kan också fråga sig vad som inte diskuterades så mycket på mässan. Vilka begrepp som har hamnat i skymundan eller rent av glömts bort? Det är nog ingen slump att övergripande förvaltningspolitiska frågor sällan diskuterades och inte heller begrepp som demokrati eller rättssäkerhet. Men det kanske är så att valfrihet är det nya ordet för demokrati, och transparens är den nya rättssäkerheten?

Den kostsamma granskningen

Vad kostar granskningen? Det är ingen som riktigt vet, men det är lätt att ana att kostnaderna för granskningen kan vara omfattande. Den uppenbara kostnaden är ju de resurser som granskarna tar i anspråk. Vissa menar att Sverige idag har ungefär 300 myndigheter, varav en tredjedel av dem har till uppgift att granska de andra två tredjedelarna. Svaret skulle i så fall vara att kostnaderna för granskning är en tredjedel av budgeten för statsförvaltningen. Utgår man från de myndigheter som tillhör nätverket ”Tillsynsforum”, det vill säga de som anser sig ha tillsyns- och granskningsuppgifter och vilken budget de har för 2013 ger en hastig sammanräkning drygt 20 miljarder (ungefär lika mycket som hela polisorganisationens budget för 2013). Nu är det ju inte hela budgeten som går till granskningsaktiviteter förstås (tex Socialstyrelsen), men sammanräkningen ger ändå en fingervisning om i vilket härad kostnaderna troligen befinner sig i. Men å andra sidan har många myndigheter som inte är renodlade granskningsmyndigheter också någon form av granskningsuppdrag som en del i verksamheten, vilket innebär att kostnaden skulle vara högre (exempelvis Rikspolisstyrelsen inom polisorganisationen).

Men detta är endast en sida av granskningen som handlar om granskarnas kostnader. Det finns ju också en ”mottagarsida” för granskning – nämligen de granskade. Forskning har visat att den som granskas lägger ned avsevärda resurser i form av tid, pengar, energi och arbete på att göra sig granskningsbara. Att bli granskad innebär en rejäl insats från de granskades sida, och en granskning snarast kan beskrivas som ett samarbete eller förhandling mellan granskaren och den som granskas. Det innebär, om man antar att de granskade lägger ned ungefär lika mycket resurser på att bli granskad, att granskningen också genererar kostnader för 20 miljarder kr varje år. Vi är då uppe i totalt 40 miljarder kr (nästan som Försvarsmaktens budget för 2013). Men då har vi inte tagit hänsyn till granskningens konsekvenser i form av åtgärdsprogram och förändringsarbete hos de granskade som följer av granskningen. För det är ju det som till exempel Skolinspektionens granskningar syftar till: dels att bidra till följsamhet med lagstiftningen, dels att bidra till skolors förändringsarbete. En annan konsekvens av granskning är enligt andra forskare att de som granskas inkorporerar den framtida eventuella granskningen i sitt arbetssätt, för att undgå kritik vid ett senare tillfälle och hålla ”ryggen fri”. På så vis blir granskningen styrande enbart genom vetskapen om att granskningen kan komma. Risken med detta blir ju att de granskade arbetar alldeles i onödan med sådant som ligger utanför själva kärnverksamheten. En diskussion handlar om att vårdpersonal tenderar att överdokumentera av fruktan för den efterkommande granskningen. Vi vet att organisationer producerar dokument, planer och policies för alla upptänkliga saker som en del av detta. Med den norske statsvetaren Kjell-Arne Rövik så är dagens moderna organisationer allt mer upptagna av ”omdömeshantering” och varumärkesbyggande. Kostnaden för denna typ av granskningsundvikande och granskningsförberedande arbete är mycket svår att beräkna.

Det går inte heller att utesluta att granskning kan leda till effektivitetsvinster, det vill säga att kostnaderna minskar för de som granskas. Svårigheten är ju att koppla granskningsinsatserna till något slags effekter, eftersom effekter kan vara av olika slag, andra än de förutsedda, uppträda efter lång tid eller vara en kombination tillsammans med andra åtgärder.

Sammanfattningsvis är det förstås svårt för att inte säga omöjligt att beräkna kostnaderna för granskningen. Men det är ändå klart att granskning kostar mycket pengar och har dolda kostnader i form av de granskades kostnader för att göra sig granskningsbara, en ökad dokumentation och administration och ett slags ”tankekontroll” av dem som befarar att de blir granskade. Med tanke på att vi talar om miljardbelopp är detta skäl nog att fundera på om granskningen är värd sitt pris.

Uppdrag: Samhällsvetare

Idag publicerades Maciej Zarembas andra artikel i DN i artikelserien som handlar om mätning, produktionsorientering, ersättningssystem, styrning och organisering i offentliga verksamheter. Eller om NPM:s effekter, om man så vill. Detta sammanfaller också med diskussionen om det nya granskningssamhället. Med systemen för målstyrning, kvalitetsmätning mm följer också en granskningsapparat  där olika myndigheter eller revisionsorgan i allt större omfattning granskar vad andra gör, och om de når upp till målsättningar och regelverk.

Detta är kärnfrågor för dem som (oss) forskar om organisationer och offentlig förvaltning. Men det som kommer fram är inga nya saker för oss som själv forskat eller följt forskningen inom området. Pinnräkning, svårigheten att mäta komplexa verksamheter och andra konsekvenser av managementmodeller och organisationsreformer har diskuterats i åtminstone tjugo års tid, alltsedan man började experimentera med nya organisationsformer

Men kanske får dessa frågor genomslag när de kläs i annan språkdräkt, och ställs av en journalist och samhällsdebattör som Zaremba på bästa plats i DN:s kulturdel.

Men egentligen ska man inte bli förvånad över konsekvenserna. De visar ju med all önskvärd tydlighet att styrmodellerna verkligen styr, att styrningen leder till effekter. Frågan är väl en annan. Bör vi använda dessa styrsystem i denna typ av verksamhet? Då är det knepigare, eftersom det handlar om politiska prioriteringar och värderingar. Problemet som Zaremba också pekar på är att systemen får effekter som egentligen borde avgöras i politisk-demokratiska diskussioner, och inte som korrigeringar i tekniska system och styrarrangemang.

Att organisera och styra är också politik, och borde diskuteras som politik. Slutsatsen måste väl ändå vara att frågor om organisering och styrning av det offentliga nu står i samhällsdebattens fokus, och att dessa frågor är centrala om vi vill förstå samhället och dess förändring.